1. Que contient le plan de l’UE «Économiser l’énergie pour un hiver sûr»?
Le plan décrit la manière dont l’UE peut faire face, de manière coordonnée, à d’éventuelles perturbations supplémentaires de l’approvisionnement en gaz de la part de la Russie, dans la perspective des saisons hivernales à venir. La communication «Économiser l’énergie pour un hiver sûr» décrit la situation du marché, les instruments disponibles dans le cadre de la législation de l’UE en vigueur en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz ainsi que les mesures prises jusqu’à présent. Dans un contexte de tensions sur le marché et alors que la Russie continue de se servir des approvisionnements en gaz comme d’une arme, la communication met en évidence un écart probable entre l’offre et la demande en cas d’interruption totale de l’approvisionnement par la Russie.
Le plan de l’UE propose dès lors un objectif volontaire de réduction de la demande de gaz de 15 % entre le 1er août 2022 et le 31 mars 2023. Pour atteindre cet objectif, il définit diverses mesures permettant aux États membres d’encourager la réduction de la demande et de la consommation de gaz par le secteur public et les entreprises ainsi que par les ménages. D’ici la fin du mois de septembre, les États membres sont tenus de mettre à jour leurs plans d’urgence nationaux existants en y incluant les mesures prévues pour réduire la demande, afin d’atteindre cet objectif. L’annexe portant sur la réduction de la demande précise les mesures politiques disponibles pour inciter à l’abandon du gaz au profit d’autres combustibles et à la baisse de la consommation de gaz. Elle propose également des critères permettant aux États membres d’identifier les consommateurs critiques non protégés s’il s’avère nécessaire d’interrompre la distribution de gaz.
En outre, le plan de l’UE s’appuie sur une proposition législative introduisant un nouvel outil d’urgence de l’UE pour remédier à un éventuel écart entre l’offre et la demande sur le marché gazier européen. Le règlement proposé, fondé sur l’article 122 du traité UE, introduit une procédure permettant de déclarer, après consultation du Conseil, une «alerte de l’Union» si les objectifs volontaires de réduction de la demande ne suffisent pas à prévenir cet écart. En pareille situation, la Commission est habilitée à activer un objectif contraignant de réduction de la demande.
2. Pourquoi le plan comprend-il un nouvel instrument juridique de l’UE sur la réduction de la demande de gaz et quelles en sont les implications?
Lors de ses réunions des 31 mai et 23 juin 2022, le Conseil européen a demandé à la Commission de formuler d’urgence des propositions visant à améliorer la préparation à une éventuelle rupture majeure de l’approvisionnement, en vue de garantir l’approvisionnement énergétique à des prix abordables. La récente escalade concernant les ruptures d’approvisionnement en gaz de la part de la Russie fait apparaître un risque important qu’un arrêt complet et prolongé de l’approvisionnement en gaz russe se produise de manière brutale et unilatérale. Une action immédiate proactive et coordonnée au niveau de l’UE peut éviter de graves préjudices à l’économie et aux citoyens résultant d’une éventuelle interruption de l’approvisionnement en gaz. L’actuel règlement sur la sécurité de l’approvisionnement [le règlement (UE) 2017/1938] n’est pas suffisant pour faire face à une telle interruption généralisée et de longue durée de l’approvisionnement en gaz, au détriment de l’industrie et des consommateurs européens, car il a été conçu pour des ruptures d’approvisionnement à court terme et limitées géographiquement. La proposition de règlement du Conseil vise à combler cette absence de cadre juridique. Comme tous les règlements du Conseil, cette proposition requiert une majorité qualifiée au sein du Conseil de l’UE pour entrer en vigueur.
Au titre de la proposition de règlement du Conseil, les États membres devraient mettre tout en œuvre pour réduire leur consommation nationale de gaz entre le 1er août 2022 et le 31 mars 2023 d’au moins 15 % par rapport à leur consommation moyenne pendant le même laps de temps au cours des cinq années précédentes. Les États membres devraient s’appuyer sur les mesures et critères énoncés dans le plan européen de réduction de la demande de gaz.
Grâce à ce nouvel instrument juridique, la Commission peut aussi déclarer une «alerte de l’Union», soit de sa propre initiative, soit à la suite d’une demande présentée par au moins trois États membres. Une telle alerte est déclarée lorsqu’il existe un risque important de pénurie grave de gaz ou lorsque la demande de gaz est exceptionnellement élevée, ce qui entraîne une détérioration significative de la situation de l’approvisionnement en gaz, le marché étant toutefois toujours en mesure de gérer cette perturbation. Une «alerte de l’Union » permettrait d’introduire un objectif contraignant de réduction de la demande de gaz.
La proposition présentée aujourd’hui indique que, d’ici la fin septembre 2022, les États membres sont tenus de mettre à jour leurs plans d’urgence nationaux, en précisant les mesures de réduction de la demande qu’ils envisagent de prendre, par exemple remplacer le gaz par des combustibles de substitution dans l’industrie et le secteur de l’électricité et limiter la température dans les bâtiments publics. Pour assurer la coordination, ils doivent consulter la Commission et les parties prenantes concernées avant d’introduire de nouvelles mesures de réduction de la demande.
Les autorités nationales seront chargées du suivi de la mise en œuvre des mesures de réduction de la demande sur leur territoire et feront rapport à la Commission tous les deux mois, au plus tard le 15 du mois suivant, concernant la réduction atteinte.
La Commission, assistée par le Groupe de coordination pour le gaz (composé de la Commission, de représentants des États membres, ainsi que du réseau européen des gestionnaires de réseau de transport pour le gaz, le REGRT pour le gaz), surveillera et appliquera étroitement ces réductions, notamment en demandant des mesures supplémentaires pour atteindre la réduction obligatoire si les plans nationaux présentés ne sont pas jugés suffisants ou si un État membre demande des approvisionnements en gaz en vertu du principe de solidarité. En cas de demande d’approvisionnements en gaz en vertu du principe de solidarité, la Commission exigera également que les États membres démontrent que toutes les mesures appropriées de réduction de la demande gaz ont été mises en œuvre au niveau national.
Le règlement du Conseil devrait s’appliquer pendant une période de deux ans à compter de son entrée en vigueur, mais un réexamen de la situation générale de l’approvisionnement en gaz de l’UE est prévu pour août 2023 au plus tard.
3. À qui la Commission propose-t-elle des mesures de réduction du gaz?
Les règles en vigueur au niveau de l’UE en matière de sécurité d’approvisionnement garantissent que les «clients protégés», à savoir les ménages et les services sociaux essentiels tels que les hôpitaux et les écoles, sont exemptés de toute mesure de rationnement du gaz.
C’est la raison pour laquelle les mesures décrites sont axées sur l’industrie. Toutefois, tout un chacun peut contribuer à économiser du gaz. Gérer aujourd’hui des économies d’énergie dans tous les secteurs de l’économie sera nettement moins coûteux que d’interrompre demain, dans la précipitation, la production industrielle. Nous encourageons par conséquent les États membres à lancer des campagnes d’information afin de sensibiliser les citoyens et à prendre des mesures pour réduire le chauffage, par exemple dans les bâtiments publics, et diminuer la consommation de gaz par les centrales électriques non critiques. Il appartient à chaque État membre de décider de la meilleure manière d’appliquer la réduction de la demande. Toutefois, les États membres sont tenus de prendre en compte l’ensemble commun de critères et principes de hiérarchisation des priorités défini dans le plan de réduction de la demande afin de gérer les pénuries potentielles d’une manière solidaire et efficace du point de vue économique.
La Commission s’emploie en permanence à trouver des solutions en ce qui concerne l’offre en s’adressant à d’autres fournisseurs pour obtenir des livraisons supplémentaires. Toutefois, ces livraisons seront insuffisantes en cas de perturbation majeure. Le plan vise à faire en sorte que l’offre de gaz corresponde à la demande tout au long de l’hiver. Il prévoit également des critères communs pour l’élaboration de mesures nationales pour le cas où un écart entre l’offre et la demande apparaîtrait et où il deviendrait nécessaire d’interrompre la distribution de gaz.
4. L’industrie devra-t-elle réduire ses activités?
L’UE fait tout ce qui est en son pouvoir pour empêcher une réduction de l’activité industrielle, mais une telle réduction ne saurait être exclue compte tenu des menaces sur le plan de la sécurité de l’approvisionnement. C’est également la raison pour laquelle la priorité devrait être accordée aux économies préventives sur le plan de la demande de gaz. Dans cet esprit, le plan de réduction de la demande prévoit un ensemble de principes et critères communs permettant aux États membres de réduire au minimum l’incidence d’interruptions significatives sur les industries, en particulier celles qui ont peu de possibilités d’abandonner le gaz au profit d’autres combustibles ou de réduire leur production sans causer de dommages importants. Ces orientations visent à garantir la coordination et la solidarité entre les États membres, afin de réduire les effets négatifs potentiels des perturbations sur l’économie, la compétitivité industrielle et l’emploi. Elles permettent de recenser les secteurs industriels qui, dans l’ensemble du marché unique, sont essentiels au bon fonctionnement de la société et des chaînes de valeur.
Les États membres devraient accorder la priorité aux mesures encourageant l’abandon du gaz naturel au profit d’autres combustibles, en s’orientant de préférence vers des solutions de remplacement plus propres et des sources d’énergie renouvelables. Il est fondamental que les États membres consultent les parties prenantes afin de veiller à ce que toutes les possibilités de remplacement et toutes les sources d’énergie de substitution existantes soient classées par ordre de priorité et soient exploitées jusqu’au bout, avant d’envisager une réduction obligatoire de la demande. Des mesures de restriction, de rationnement et d’interruption des flux de gaz ne devraient être prises qu’en dernier recours, lorsque toutes les autres options auront été épuisées.
5. Quels sont les mesures et critères précis qu’il est conseillé aux États membres de mettre en place pour réduire la demande de gaz?
Le plan de réduction de la demande de gaz encourage les États membres à cibler en premier lieu les secteurs offrant de meilleures possibilités de remplacement et à répartir la charge dans l’ensemble de l’économie, en s’appuyant sur les plans d’urgence et les bonnes pratiques nationales existantes. Il souligne les économies potentielles résultant de la réduction de la demande de chauffage et de refroidissement, par exemple au moyen de campagnes d’information ou en limitant le chauffage et le refroidissement, en particulier dans les grands bâtiments, et en évitant le chauffage en terrasse extérieure.
Compte tenu de la quantité importante de gaz utilisée pour produire de l’électricité, le plan note la possibilité de passer à d’autres combustibles pour produire de l’électricité. Les instruments fondés sur le marché, tels que les enchères ou les systèmes d’appels d’offres — même au niveau transfrontalier — ou l’utilisation de «contrats interruptibles» constituent d’autres mesures que les États membres pourraient mettre en place pour réduire la demande. Le plan met également en avant le concept d’échange de contrats entre gros clients, dans le cadre duquel une grande entreprise à forte intensité énergétique d’une région confrontée à une pénurie d’approvisionnement échange temporairement sa production avec une région moins touchée.
Si la réduction de la demande pour les clients non protégés devient une nécessité, les États membres devraient tenir compte d’un ensemble de critères, tels que la criticité des services sociaux et des chaînes de valeur transfrontières, des considérations pratiques telles que le remplacement des combustibles et les possibilités de réduction de la consommation de gaz, ainsi que les dommages potentiels causés aux installations par l’arrêt ou le report d’activités. Lors de la conception des mesures d’interruption de la distribution de gaz, il convient également de tenir compte de considérations économiques plus larges, telles que l’importance d’un secteur spécifique dans une chaîne de valeur. Les États membres devraient s’appuyer sur ces lignes directrices lors de la mise à jour de leurs plans d’urgence nationaux en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz.
6. Comment ce plan préservera-t-il le marché intérieur de l’énergie?
Ce plan renforcera le marché de l’énergie et le marché intérieur de l’UE en resserrant la coordination et la coopération entre les États membres afin d’optimiser la distribution du gaz là où cela est le plus nécessaire. La Commission continuera de veiller à la protection du marché unique, en particulier afin d’empêcher toute restriction des échanges entre États membres.
The existing Gas Coordination Group (consisting of Commission, Member States representatives as well as the European Network of Transmission System Operators for Gas, ENTSO-G) can meet whenever necessary including with representatives of the industry ministries It will play a critical role in monitoring the impact of demand reduction on critical sectors and value chains across the EU, and enabling the necessary exchange of information, associating other relevant stakeholders, social partners and policy fora where appropriate.
7. Comment la solidarité entre les États membres sera-t-elle assurée?
Le plan s’articule autour du principe de solidarité. Chaque État membre devra réduire sa consommation de gaz nationale afin de contribuer à réduire l’écart entre l’offre et la demande dans l’UE, quelle que soit la zone où cet écart apparaît ou est le plus important. Des mesures seront conçues au niveau national.
Dans une situation d’urgence, une solidarité efficace et rapide serait grandement facilitée par la mise en place d’accords bilatéraux de solidarité tels que prévus par le règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz, précisant les arrangements techniques, juridiques et financiers nécessaires pour fournir du gaz aux clients juridiquement protégés des pays voisins en cas de crise. Tous les États membres qui ne l’ont pas encore fait devraient achever la préparation des accords de solidarité nécessaires dès que possible.
En outre, les lignes directrices encouragent les États membres à coopérer lors de l’élaboration de critères de hiérarchisation des priorités pour l’interruption de la distribution de gaz. Le groupe de coordination pour le gaz, le groupe de travail de haut niveau sur la compétitivité et la croissance du Conseil et le forum industriel de l’UE pourraient tous servir de forums de consultation et de coordination.
8. L’UE propose-t-elle un rationnement du gaz pour les ménages privés?
Non, les ménages privés relèvent de la définition de «clients protégés» au sens de la réglementation existante de l’UE en matière de sécurité d’approvisionnement. Ils seront les derniers touchés par des pénuries, et en l’absence d’événements imprévus, ne seront pas affectés directement par des ruptures d’approvisionnement à grande échelle de la part de la Russie.
Les ménages peuvent jouer un rôle très important dans les mois à venir en réduisant la consommation inutile et en évitant le gaspillage d’énergie. Ces économies de gaz contribueraient non seulement à réduire la pression qui s’exerce pour réaliser des économies dans d’autres secteurs, tout en abaissant le montant des factures énergétiques. Les ménages de l’UE sont donc encouragés à contribuer à cet exercice sociétal d’économies d’énergie, par exemple en réduisant leur chauffage ou leur refroidissement, en faisant sécher leur linge à l’air, en éteignant les lumières inutiles et en améliorant autant que possible l’isolation de leur logement. Les actions individuelles, additionnées, représentent des économies notables: une température de consigne plus basse pour le chauffage peut à elle seule aboutir à une économie de 10 milliards de m³ de gaz par an.
9. Ce plan aura-t-il une incidence sur les prix et imposerez-vous un plafonnement des prix du gaz?
En raison de la situation géopolitique et du marché, les prix du gaz devraient rester élevés, mais une réduction de la consommation pourrait avoir une incidence positive en raison de la baisse de la demande. Nous continuons d’encourager les États membres à se servir encore de notre boîte à outils sur les prix de l’énergie, qui définit les mesures visant à amortir l’impact des prix élevés sur les entreprises et les ménages.
Le Conseil européen a chargé la Commission d’étudier un plafonnement des prix du gaz importé. Ces travaux sont en cours. Nous examinons les différents modèles et moyens par lesquels un plafonnement des prix pourrait fonctionner dans une situation de rupture du gaz ou dans des situations d’urgence. Jusqu’à présent, la Commission n’a pas proposé de plafonnement des prix et le plan d’aujourd’hui ne contient pas de propositions à cet égard.
10. Quelles mesures la Commission a-t-elle prises pour garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz de l’UE?
Au cours des dernières années et ces derniers mois, la Commission a pris une série de mesures pour garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz, en s’appuyant sur les progrès généraux réalisés dans la législation sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz ainsi que dans les infrastructures permettant la diversification.
À la suite de la dernière crise gazière en 2009 et de l’annexion par la Russie de la Crimée et de Sébastopol, l’UE a mis en place un cadre pour gérer les risques concernant l’approvisionnement en gaz et atténuer les conséquences d’éventuelles interruptions de fourniture. L’UE a sensiblement amélioré les interconnexions gazières pour fournir du gaz là où il est nécessaire, en permettant l’inversion des flux et en renforçant la capacité d’importation de GNL. Chaque État membre dispose dorénavant de plusieurs sources d’approvisionnement en gaz.
La Commission a également effectué une analyse approfondie de tous les plans d’urgence nationaux en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz et de la situation e matière de sécurité de l’approvisionnement, ainsi qu’une évaluation approfondie des risques.
Les risques de perturbations s’étant aggravés du fait de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, la Commission a présenté en mars une proposition exigeant le réapprovisionnement des installations de stockage de gaz avant l’hiver (80 % d’ici le 1er novembre 2022). Rapidement adoptées par le Parlement européen et le Conseil de l’UE, les règles sont désormais en vigueur.
Après avoir présenté une ébauche en mars, la Commission a présenté, en mai, le plan RepowerUE visant à permettre à l’UE de se passer des importations de combustibles fossiles russes. Le plan est axé sur l’accélération du déploiement des énergies renouvelables, l’anticipation des investissements dans l’efficacité énergétique et la diversification de nos sources d’énergie et de nos fournisseurs.
La Commission a mis en place, avec les États membres, la plateforme de l’UE pour l’énergie afin de coordonner les actions en matière d’approvisionnement énergétique, dans la perspective d’achats conjoints à l’avenir. Cette plateforme a permis d’assurer à l’UE des approvisionnements gaziers supplémentaires pour les années à venir, soit en GNL, soit par gazoduc, grâce à des accords avec les États-Unis, l’Égypte et Israël, ainsi qu’avec l’Azerbaïdjan. La Commission s’emploie en permanence à trouver des solutions en ce qui concerne l’offre en s’adressant à d’autres fournisseurs pour obtenir des livraisons supplémentaires.
